A estas alturas seguro ya todos se han dado cuenta que varios elementos de la arquitectura institucional de la Nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, son muy parecidos a los de las viejas normas de Áreas Naturales Protegidas. No vamos a decir que son sistemas gemelos, ni siameses, pero si, que son primos muy cercanos, diríamos que primos hermanos por lo menos. Esta situación, es un ejemplo de isomorfismo institucional que ocurre a menudo en diferentes campos de la organización e institucionalización. Por ello no es sorpresa que haya ocurrido en la gestión de los bosques peruanos pero si es sorprendente que hasta ahora no se haya analizado y profundizado en las razones por los cuales ocurrió. Comprender la manera en que los cambios se hacen homogéneos evita a quienes hacen e implementan las políticas, confundan la desaparición de una forma organizacional como un fracaso esencial, o en sentido contrario, la réplica de una forma organizacional como un éxito cardinal. Por ello queremos iniciar dicho análisis con este breve artículo.

Homogenización de las estructuras institucionales del sector forestal con las del sector de áreas naturales protegidas

En el siguiente cuadro mostramos algunas de estas similitudes “de familia” que tienen las estructuras institucionales de los marcos normativos forestales y de áreas protegidas:

Como se puede ver en el cuadro anterior, seis de los nueve elementos centrales de la estructura institucional de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre son muy similares a aquellos de la estructura institucional creados por la legislación de Áreas Naturales Protegidas. Otros dos elementos, son parecidos aunque con importantes diferencias (el nivel nacional de coordinación y la autoridad de nivel regional) y el restante es completamente diferente (la autoridad nacional autónoma para la supervisión).  

Esta estructura similar (sistema nacional-organismo técnico especializado-consejo directivo-unidad de gestión-jefatura-comités) apareció en las etapas más tempranas del proceso de elaboración de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En enero del 2010 en el grupo de trabajo sobre institucionalidad se planteó, discutió y aprobó esta estructura organizativa y desde entonces ha estado en todos los borradores de la nueva ley forestal, hasta su promulgación el 2011. Obviamente varios detalles han cambiado desde el primer borrador hasta la ley promulgada a mediados del 2011 pero la estructura general se ha mantenido. No recuerdo que luego de difundidos los diversos borradores y versiones del texto de la nueva ley forestal haya ocurrido un debate sobre esta estructura. Por supuesto si han existido debates sobre algunos de sus elementos como el ente rector (adscripción sectorial), el consejo directivo (integrantes) y el comité de gestión (autonomía) pero no sobre el modelo de estructura en general.

Esta homogenización de las estructuras institucionales del sector forestal con las del sector de áreas naturales protegidas no se realizó de manera explícita. Es decir, en ningún momento se consideró crear un sistema nacional de gestión forestal a similitud del SINANPE, sino que ante la complejidad de actores y funciones se vio la necesidad de contar con un sistema funcional. Tampoco se pensó en hacer un servicio nacional forestal a semejanza del SERNANP, sino que se vio necesario contar con un organismo técnico especializado que sea la autoridad nacional que cumpliera el rol de ente rector del sistema y además articulara las diferentes circunscripciones del nivel regional. Menos, se creyó que era necesario dotarle de un consejo directivo a la autoridad nacional para replicar la experiencia del consejo directivo del SERNANP. Sino, que atendiendo un viejo pedido de los actores del sector de tener mayor injerencia en las decisiones de la autoridad nacional se creó y se les incorporó en dicho consejo directivo. Situaciones muy parecidas ocurrieron con las unidades de gestión forestal, sus jefaturas y los comités de gestión.

El isomorfismo es un proceso limitador que obliga a una unidad a parecerse a otra que enfrenta las mismas condiciones ambientales

Sin embargo, no debe causarnos sorpresa este tipo de procesos de isomorfismo institucional, puesto que son muy comunes, tanto así que han sido importante tema de debate del institucionalismo sociológico de los últimos 30 años (Beckert 2010; Currie 2012). Nada impide que las organizaciones se constituyan siguiendo el modelo de otras organizaciones que las anteceden. Por ello el isomorfismo institucional es un fenómeno antiguo, y su estudio también lo es, de hecho la definición más usada es de más de 40 años: el isomorfismo es un proceso limitador que obliga a una unidad a parecerse a otra que enfrenta las mismas condiciones ambientales (Hawley 1968). Seguramente podemos esbozar diversas explicaciones generales al isomorfismo institucional; podemos hablar de selección “natural” de los modelos más adecuados o de élites que controlan el sistema dominando la forma de las organizaciones. Pero conviene escudriñar un poco más en el caso concreto del sector forestal para entender porque las organizaciones tienden a modelarse a sí mismas siguiendo organizaciones similares en su campo.

Cuando el grupo de trabajo sobre institucionalidad empezó a diseñar una propuesta de estructura institucional para la nueva ley forestal se carecía de información sobre los otros aspectos de la ley, así como de una política nacional forestal. Ello se debió a que todos los grupos de trabajo, así como el proceso de elaboración de la política, fueron simultáneos, y este último incluso terminó con posterioridad a la ley. Es por ello, que considero que en este caso particular de la institucionalidad forestal estamos frente a un caso de isomorfismo mediante un proceso mimético, según los términos propuestos por Dimaggio y Powell (1983). El detonante de este mimetismo fue la incertidumbre, generada por el desconocimiento sobre cómo se resolverían los otros aspectos de la ley, así como la carencia de metas y objetivos (política) que estuvieran definidos previamente.

Frente a una relación incierta entre los fines (política) y los medios (organizaciones) recurrir a un modelo organizacional conocido parece ser una alternativa factible y legítima. Factible en tanto que es posible, pues ya existe un caso anterior, y por lo tanto se reducirán las evaluaciones de su factibilidad. Y legítima en tanto que esta estructura organizacional de las áreas naturales protegidas (1997) en su mayor parte es anterior al modelo institucional del sector forestal que se estaba cambiando (2000), lo que supondría un éxito de “supervivencia”. Más aun considerando que si las prácticas y organizaciones tienen éxito, se difundirán en tiempo y espacio para otros escenarios, creando un efecto isomorfo (Andrade et al 2011). Asimismo, si tomamos en consideración que cuanto menor sea el número de modelos organizacionales visibles y disponibles en un campo, mayor es la probabilidad que exista isomorfismo. Ello ocurre claramente con la gestión de grandes áreas y territorios como los forestales, pues casi no existen otros modelos organizaciones dentro del Estado con funciones y competencias similares, es decir, que se enfrenten el mismo contexto ambiental y similares complejidades.

Un aspecto adicional que vale la pena tener en cuenta en este caso, tiene que ver con las formas en que se difunden y trasladan los modelos organizacionales. Los modelos organizacionales pueden difundirse involuntaria o indirectamente mediante la transferencia o rotación de profesionales o expertos. En este caso, ocurrió que los profesionales involucrados en el proceso de elaboración del proyecto de ley forestal, tanto entre los integrantes de la comisión del gobierno, como varios de los actores que participaron en el proceso, había un grupo importante que compartían experiencias en el campo de las áreas naturales protegidas. Es así que las redes profesionales se convierten en uno de los mecanismos más eficientes de filtración o difusión de los modelos organizacionales.

El isomorfismo también es una poderosa pared que limita nuestra capacidad para buscar soluciones diferentes a problemas diferentes

Finalmente, debemos tener en cuenta que el isomorfismo institucional por sí solo no es negativo ni positivo, todo depende que la selección de la forma institucional haya sido la adecuada. Consideramos que la incertidumbre que cubrió en momento inicial de propuesta de estructura institucional se fue difuminando en la medida que se avanzó en el proceso de elaboración de la nueva ley forestal. Por ello debemos suponer, que posteriormente esa estructura institucional fue evaluada a la luz de los avances de los textos de la ley así como de la política nacional forestal, y se debe haber llegado a la conclusión que a pesar de todo era un modelo “adecuado”. Sin embargo, hay que tener en cuenta que existen dos problemas con el isomorfismo institucional: es antagónico con la identidad organizacional y reduce la diversidad y variación organizacional, tan necesaria, para enfrentar problemas complejos como el cambio climático. Si bien el isomorfismo institucional es respuesta al problema de la organización, también es una poderosa pared que limita nuestra capacidad para buscar soluciones diferentes a problemas diferentes.