En el actual contexto de transición mundial, coexisten paradójicamente tendencias opuestas (Wieland 1997:37, Kissinger 1996:18) hacia la fragmentación, entendida como la reafirmación de las identidades nacionales, étnicas, culturales, religiosas, regionales y locales; y hacia la globalización, que lleva a la humanidad hacia una Aldea Global que supondría un mundo compuesto por "barrios" con escasa diferenciación relativa creándose una conciencia humana global sustentada en la interdependencia (Politi y Saavedra 1993). La coexistencia de estas dos tendencias a su vez fortalecen a las entidades subnacionales y supranacionales; las que cada vez se muestran más aptas para competir por un papel protagónico en las relaciones económicas internacionales.  

Según Miguel Villa (Boisier 1999:12) este fortalecimiento de las entidades supranacionales y subnacionales en desmedro de los Estados nacionales se debe a que sus estructuras centralizadas son incompatibles con el objetivo de incrementar la competitividad. Sin embargo, esa no la única ni la más importante incompetencia observada en los Estados nación, estos se muestran también inadecuados para acoger las demandas de participación de las poblaciones locales. La revolución del papel que le corresponde a los actores individuales dentro de la trama socio política exige reconocer que las condiciones para la materialización de sus proyectos de vida se vinculan estrechamente con su cultura y las diferentes opciones disponibles en las unidades espaciales donde desenvuelven su existencia cotidiana, es decir sus espacios locales, y no necesariamente en espacios nacionales.

Esto no significa que por ello se encuentren al margen del contexto de apertura externa que experimentan los Estados nacionales. Procesos como el de la globalización, usando este término en sentido muy amplio y transhistórico, implica especializaciones regionales o locales, que responden, precisamente, a las determinaciones estructurales externas, tanto para adaptarse a ellas como para enfrentarlas con estrategias alternativas, es decir, toda globalización regionaliza, especializa, espacializa y obliga a una mayor singularización (Abínzano 1998).

El proceso de globalización se refiere a muchas cosas, además del Estado, sin embargo, dicho proceso replantea por completo el papel de éste, al vincular de múltiples maneras a las distintas sociedades subnacionales, nacionales e internacionales, sus empresas, sus consumidores, su público y sus ciudadanos en forma directa. No obstante aquello, este fenómeno no conduce necesariamente a la desaparición del Estado nacional, sino a una situación más sutil y más compleja, a saber, a la coexistencia del sistema global, el Estado nacional y las regiones, sin situarse en categorías separadas, sino escalonándose a través de un solo continuo cada vez más diverso, intenso y fluido (Tomassini 2000).

La mundialización de los intercambios comerciales, de las empresas y de las estructuras de producción restó valor al espacio económico nacional como marco de referencia estratégico prioritario. Desposeído el Estado nación del dominio sobre su territorio y su mercado, ya no tendría demasiado para aportar en tanto sujeto y lugar de la regulación política. El un nuevo discurso se articula en torno de cinco elementos clave: el individuo, el mercado, la "equidad", la empresa y el capital; en suma, una des-construcción total de lo "político".

Es evidente que el Estado dejó de ser considerado como el actor predominante y director de la economía mundial. Se ha visto obligado a acostumbrarse a convivir con otros actores económicos transnacionales. Esta pérdida de la capacidad del Estado para controlar las variables económicas mundiales ha permitido la aparición de teorías que otorgan una posición predominante a otras unidades territoriales, sea la región continental o la región al interior del Estado, por sus competencias para enfrentar de una mejor manera los cambios estructurales de la economía mundial. (Briceño 2000).  

Esta afirmación revela el convencimiento de que los Estados resultan demasiado pequeños para los grandes problemas de la integración global, y demasiado grandes para dar cuenta de situaciones particulares, en medio de las dos tendencias globales e incapaz de enfrentarlas. No obstante, se requiere aceptar también, que el proceso de constitución de los espacios se ha invertido. Así, por ejemplo, el regionalismo se expresa tal vez con más vigor en las autonomías españolas y en los landers alemanes que en los bloques regionales internacionales. Ya no se trata sólo de ver cómo se constituyen las relaciones sociales en los espacios como algo dado, sino cómo se conforman espacios determinados a partir de relaciones sociales y simbólicas, (Machuca 2000:37).

El orden económico actual a nivel supranacional necesita de grandes bloques regionales para poder incidir en las complejas condiciones del mercado mundial (globalismo); y por otra parte, a nivel subnacional, requiere de la acentuación de la importancia de lo local (localismo), es decir, la afirmación de las autonomías, fortaleciendo las instancias nacionales, regionales y locales como actores en la economía internacional (Hernández 1999:138-139). La unión de lo global y lo local (glocalización) se da de manera particular en aquellos espacios o territorios que logran organizarse en función de la globalización y por tanto pueden asumir el rol de sujeto en la economía internacional.

No puede esperarse que las macro regiones puedan organizarse en un orden supranacional si es que, desoyendo la mega tendencia descentralizadora, sus territorios interiores no pueden organizarse como micro regiones. Es necesaria la conformación descentralizada de micro regiones de integración, entendidas como espacios geográficos con límites definidos y con alguna característica en particular que lo hace aparecer como objetivo de acciones, estudios, inversiones, medidas de gobierno y como sujeto o ejecutor de tales actividades. Dichas micro regiones tienen una triple perspectiva (Iturriza 1991:114): espacialmente tiene cierta homogeneidad, subjetivamente los actores perciben dicho espacio como un área de esfuerzos conjuntos (identificación y pertenencia), y operativamente es un área objeto de planeamiento, programas y acciones conjuntas en virtud de la vecindad, similitud y ubicación excéntrica.

No se trata de un juego de suma cero en el que las regiones ganan y los Estados naciones pierden, sino de un proceso en el cual los gobiernos nacionales (representación del Estado-nación) usan las instituciones de la integración para lograr fines económicos y de bienestar generales, mientras que el sector privado incide a nivel de las regiones subnacionales para obtener medidas específicas y concurrentes que faciliten la cooperación entre ellas.

Esta cooperación entre regiones puede ser bilateral o multilateral, transfronteriza o transnacional sin contigüidad territorial. Dentro de ese proceso vuelven a discutirse las llamadas «economías de aglomeración», que permiten disminuir el costo de las transacciones al aumentar el número de usuarios o al racionalizar las actividades económicas. De esta manera, la integración territorial ofrece a territorios periféricos dentro de sus respectivas naciones, la posibilidad de ubicarse en una posición central dentro del nuevo espacio integrado. El problema radica, sin embargo, en que si no existe conciencia de las posibilidades positivas que abre la integración para esas regiones ni hay voluntad ni capacidad política del gobierno central para desarrollarlas, la interdependencia económica con los vecinos puede generar un comportamiento más competitivo que cooperativo, con lo cual todos pierden (Giacalone 2000:88).

Ese riesgo se debe a que en lo político el Estado nación continúa siendo la forma de organización política predominante. La reafirmación cultural de las identidades nacionales sugiere que los Estados siguen interesados en volverse nacionales. Desde finales del siglo XX se han generado lo que Arnold Beichman (2000) ha llamado “poderosos subnacionalismos” que están transformando seriamente el mapa mundial con la aparición de “miniestados”. Este resurgimiento de los nacionalismos (Kissinger 1996:13) o afirmación de micro particularismos a escalas cada vez más reducidas (Smouts 2000) conducen a la fragmentación de lo político. Es evidente que los nacionalismos políticos siguen vivos, a pesar de los rumores de su temprano fallecimiento (Álvarez y otros 2000).  

La exclusión y la asimetría estructural, así como el desarrollo inarmónico entre regiones engendran las reivindicaciones regionales por parte de los individuos y grupos relativamente perjudicados (Perroux 1967:9-10). En todo caso el resultado de esta nueva preocupación ha sido el renacimiento y el reforzamiento de los intereses, de las culturas, de los valores, y de las identidades nacionales, regionales y locales; y el reconocimiento de la "lucha de indepedencia" de las entidades subestatales. Otras tendencias de esta fragmentación son la desintegración regional, el nacimiento de los nuevos Estados nación, el fortalecimiento de las aspiraciones autonómicas y el renacimiento de las ideologías y de los movimientos nacionalistas (Szilagy 2002).

Se requiere de una reconstrucción de lo político, la que deberá pasar por la redefinición de las identidades en el nivel de cinco entidades espacio-temporales: la localidad, la región, la nación, el continente y el mundo. Es necesario confeccionar toda una nueva cartografía política que integre lo local, lo nacional y lo mundial (Tomassini 2000) atravesando e integrando lo regional y lo continental. Estas sólo pueden configurarse a partir de dinámicas de pertenencias en un nivel extremadamente plural, que se impone también aquí para expresar la representación de los sujetos, individuales y colectivos, portadores de intereses comunes y divergentes. (Petrella 1999).

La dispersión de los lugares de decisión económica ha debilitado la territorialidad, principio de control sobre los hombres y las cosas en un espacio delimitado por unas fronteras, gran parte de los intercambios escapa al control oficial y se burla de las fronteras, reduciendo así las capacidades de regulación asociadas al territorio. Esto también es parte de la crisis general de los modelos tradicionales de identificación política que conjuntamente con el aumento de los flujos migratorios y del número de personas desplazadas en su propio país acentúa estos fenómenos de multiplicación y diversificación de las adhesiones políticas, desconectadas de la idea de soberanía nacional. El Estado no es más que un organismo como los demás, que compite con organismos "libres de soberanía" que buscan los medios de conseguir su bienestar y seguridad por vías diferentes de las de la ciudadanía (Smouts 2000).

Actualmente se produce una rearticulación de los componentes regional – nacional tradicionales en lo que podríamos denominar como una “re-convención regional” que da lugar a una nueva división, no solo internacional sino también al interior de cada país, en términos que desbordan las delimitaciones jurídico-políticas formales. Ello da lugar a configuraciones económicas, políticas y culturales complejas, que denotan una especialidad propia y en las que se interrelacionan fenómenos tales como los territoriales y de identidad pero no solo de asentamiento, sino también de conexiones interregionales distantes (Sandoval Palacios 1998), siendo así, los hilos de conducción entre nosotros permiten agrupamientos sin contacto (Vilera 1998) agrupamientos completamente diferentes a los acostumbrados en la geografía política tradicional.

De allí que hayan surgido por todas partes formas alternativas de representación social y política con características nuevas y demandas sectoriales que todavía no alcanzan a articularse en corrientes estructuradas con posibilidades de acceso al poder, entre otras cosas, debido a que muchas de estas demandas dispersas o atomizadas son contradictorias entre sí. Dichas formas de organización y lucha no reemplazan a los partidos políticos porque éstos constituyen un pre-requisito para el funcionamiento del sistema institucional democrático aun vigente, sino que, aparecen como una dimensión emergente de la realidad social contemporánea que los partidos deberán, como nuevo desafío de nuestro tiempo, comprender, integrar y proyectar hacia la arena política legitimada por las reglas de juego político de las constituciones.

Por otra parte, existen movimientos sociales que sólo se ciñen a problemas particulares y no regionales, o locales, o bien a fenómenos temporales. Estos problemas efímeros no carecen de interés para las ciencias sociales, por el contrario, son síntomas que expresan, generalmente, algo más que reivindicaciones fugaces y localizadas; por lo pronto, ponen en evidencia la falta de mecanismos institucionalizados de vehiculización de sus demandas (Abinzano 1998).

La tendencia obra para que los gobiernos locales y regionales reivindiquen para sí mayores competencias para aplicar políticas encaminadas a atraer inversiones y a generar el desarrollo y empleo en sus respectivos territorios, incluso demandar mayor capacidad para legislar y negociar directamente con las empresas transnacionales. Aunque esté muy lejos de significar una solución, la falencia del Estado, como órgano fomentador e implementador de políticas internas de desarrollo local colabora con las tesis de los partidarios de este tipo de autonomismo local y regional al interior de los Estados nación (Machado 2001).

Si el Estado nación, es incapaz de intervenir eficientemente en tales condiciones, no reconoce esta situación y se abortan los proyectos democráticos, esa maraña de dinámicas puede provocar un "escape del Estado" (Mbembe 1999), es decir, el surgimiento de formas de soberanía y de regulación política y social, exteriores al Estado. Esto es lo que ocurre en regiones del mundo que se encuentran situadas al margen de los grandes cambios tecnológicos contemporáneos. Y se manifiesta a través de la deconstrucción material de los marcos territoriales existentes y la instauración de una economía de la coacción, cuyo objetivo es la destrucción pura y simple de las poblaciones superfluas y la explotación de los recursos naturales en estado primario. En tales condiciones, la violencia, en tanto que economía general, no enfrenta necesariamente entre sí a quienes poseen las armas sino, preferentemente, a quienes poseen las armas y a quienes carecen de ellas (Mbembe 1999).

En ese sentido, se configura como un imperativo para la supervivencia misma del Estado nación la necesidad de dotar de “localización o descentralización a los procesos integración”. Este proceso requiere de la modernización del Estado nación desde un punto de vista territorial y de la necesaria la definición de las funciones de los gobiernos nacionales, regionales y locales en el marco de economías abiertas y descentralizadas, con el propósito de lograr que la unidades territoriales se inserten tanto en el contexto internacional (de una manera moderna y competitiva) como en el contexto de la descentralización nacional (de una manera equitativa y participativa) (Boisier 1999:12). 

Por lo tanto la región es vista como una alternativa. La región definida como un área de la superficie terrestre (sub-unidad territorial más grande del Estado Nación) espacio natural con similares características físicas y humanas, distinguible de otras regiones con las que interactúa (Bradshaw 1997:9), de manera que las fuerzas económicas generan interacción, jerarquización e interdependencia (Muñoz 1999:48). Es necesario entender las regiones tienen una estructura compleja e interactiva y de múltiples límites, en la cual el contenido define el contenedor (límites, tamaño y otros atributos geográficos) y predominan los identificadores unificantes (espacio físico, estructura económica, estilo de vida) que producen identificación en sus miembros.

Económicamente, la región se caracteriza por ser un espacio polarizado, con un núcleo o polo que se convierte en el centro de producción y de intercambio de bienes y servicios y con una intensidad en las relaciones a su interior mucho mayor que con el exterior. El núcleo o polo, generalmente una gran ciudad, se transforma en un centro capaz de inducir un creciente desarrollo industrial y actuar como fuerza motriz de éste. Este crecimiento de los polos tiende a desbordar los límites regionales y difundirse mucho más allá, dando origen a los “ejes de desarrollo”, a lo largo de los cuales surgen zonas de expansión industrial o pasillos de prosperidad (Vacchino, 1981: 37-45). Estos polos de crecimiento se proyectan a regiones vecinas que pertenecen a otro Estado nacional, dando origen a un espacio de colaboración e intercambios que requiere un tipo de regulación común por las partes interesadas.

La importancia de las regiones como actores económicos en el proceso de integración radica en que pueden ser núcleos en los cuales se desarrollen “polos de integración”. Este fue un concepto elaborado por el Instituto de Integración Latinoamericano durante la década del sesenta, cuando la tesis de los polos de crecimiento gozaba de cierto prestigio en el ámbito académico y gubernamental en América Latina. Los polos de integración serían “centros en los que se desenvuelven solidaridades de hecho entre distintos grupos y actores individuales que sean capaces de irradiar, inducir y propagar un efecto de solidaridad con un lato contenido integracionista” (INTAL 1966: 3). Esta idea de los polos de integración es útil en varios aspectos, particularmente porque reconoce la existencia de centros motores que son capaces de inducir y propagar solidaridades entre espacios regionales de diferentes Estados, creando así condiciones para una mayor integración.

Otra característica de este fenómeno de localización de la integración es el aprovechamiento de la vecindad, aquella relación multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa de las interdependencias de hecho, que por fuerza de las cosas se dan entre los territorios contiguos. La vecindad debe ser entendida como un elemento catalizador del desarrollo y de la integración; buscando privilegiar las relaciones de cooperación sobre las de conflicto. Hoy en día, es perfectamente posible que los Estados limítrofes convengan en cumplir en forma conjunta algunos propósitos de interés de común; conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de acción.

La historia de los esquemas de integración confirma la existencia de estos “polos de integración”, que optimizando la relación de vecindad se ha extendido sobre el espacio fronterizo, como por ejemplo, la Cuenca del Ruhr en la integración europea, el eje San Pablo - Buenos Aires en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el eje Cúcuta – San Antonio – Ureña en la integración andina o los ejes Tijuana - Sur de California, Texas – Monterrey en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). (Briceño 2000).

En ese sentido, se puede afirmar la existencia de un micro-regionalismo que esta relacionado con el macro-regionalismo en el sentido de una regionalización más pequeña (integración fronteriza) dentro de una más grande (integración-globalización). En las micro-regiones los procesos de macro-integración crean oportunidades para las micro-regiones subestatales o transnacionales económicamente dinámicas para conseguirse un acceso directo a sistemas más grandes, macro-regionales, a menudo prescindiendo del Estado nación y su núcleo central, y a veces hasta como una alternativa o en la oposición con el Estado, desafiado regionalismos formales conducidos por el Estado. Por eso se debe tener mucho cuidado de comprender el paso de la macro integración a la micro integración como el proceso de integración focalizado por su ubicación y realidad geográfica, localizando o descentralizando el desarrollo y el aprovechamiento integral y sostenible del espacio mediante la formulación de proyectos y políticas integrales basados en principios de vecindad. Seguir otro sendero sería caminar hacia la integración externa a través de la desintegración interna.

La micro integración es el sistema mediante el cual se aplican las bondades de la integración, al nivel específico de un área determinada, que hace parte de un proceso de mayor jerarquía, para armonizar los esfuerzos y las legislaciones a favor del bienestar y de la cooperación en regiones y poblaciones con idénticas características e intereses (Torrijos 1998:55). La micro integración debe tener un tratamiento especial y es requisito fundamental para pensar seriamente en el éxito del proceso de macro integración. No es posible desvincular ambos procesos debido al alto grado de interdependencia existente entre ambos, la micro integración se da dentro de un proceso mayor, llámese de macro integración (nacional, bilateral, subregional o Regional) y que por lo tanto debe cumplir con los objetivos plateados en el marco de la política externa de cada uno de los Estados participantes. La suma de acciones y proyectos aislados de micro y macro integración no conducen necesariamente a las finalidades de la integración, sino que es necesario disponer de una estrategia conjunta con objetivos comunes y acciones vinculadas (JUNAC 1989b:1). Los sistemas de integración generalmente contemplan el desarrollo de subsistemas de menor jerarquía, enmarcados dentro de un tratado marco, para coadyuvar a que las acciones y políticas de naturaleza integracionista desarrollen metodologías específicas y que hacen necesaria la implementación de acciones coordinadas o conjuntas que efectivamente cumplan con los postulados del sistema de macro integración.

La tendencia a la estructuración espacial conjunta no significa la pérdida de la individualidad e integralidad de las sub áreas nacionales que conforman las regiones de micro integración (Paredes 1993:iii). La micro integración le permite a cada Estado verificar y atender juiciosamente la periferias abandonadas y los espacios interiores que generalmente se encuentran muy escasamente comunicados.

La micro integración es el resultado de las acciones que desarrollan la comunidades vecinas, motivadas por las carencias y necesidades que deben afrontar solidariamente para subsistir con dignidad (Torrijos 1998:56). Se requiere hablar de una micro integración en oposición a la macro integración (global, regional y subregional), porque comprende territorios organizados mucho menores, generalmente representados por regiones geo-económicas que se ubican sobre las viejas fronteras políticas, pero que comparten una historia común, una alta interdependencia y complementariedad económica, similitudes culturales y sociales. Allí la integración obedece más a una aspiración de los pueblos (Chiriboga 1989:136) que a una iniciativa de los gobiernos, que generalmente lo que hacen es reconocer y potenciar la integración espontánea existente en dichas zonas.

Fortalecidas las periferias, se contará con áreas fronterizas desarrolladas y habitadas por nacionales, iniciándose una real integración nacional y un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, integrando los beneficios de la integración a la economía nacional. De otra parte, al fortalecer internamente las periferias se puede pensar seriamente en el establecimiento de contactos y negociaciones equilibradas con los vecinos, eliminar las debilidades que se ocasionan por la carencia de infraestructura interna, ayudarán a la conclusión de negociaciones exitosas y benéficas para las partes en cuestión.

Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que se vienen constituyendo en nuevos espacios para la integración, sobre los viejos límites fronterizos, deben procurar convertirse en espacios geográficos que comparten caracteres medio ambientales comunes; pueblos generalmente con historias y culturas comunes; territorios en los que existe una alta interdependencia y complementariedad, con fuerzas económicas que generan interacción, jerarquización e interdependencia entre los centros de producción y consumo que existen en su interior y que tienen la capacidad para generar comercio exterior y atraer inversiones.

Esto no significa que las regiones dispongan del mismo margen de acción que otros actores políticos, pues son parte de una unidad política mayor, el Estado nación, lo que les impone ciertas limitaciones para actuar en materia de integración. En primer lugar, las regiones deben circunscribirse en su ámbito de actuación a las disposiciones constitucionales que, en la mayoría de los casos, señalan que debe existir compatibilidad con la política exterior del Estado nación. Una limitación aún mayor es el carácter de las atribuciones de las regiones en materia de integración. Estas se refieren básicamente a temas como la realización de obras de infraestructura, educación, cooperación técnica o sanitaria. Aspectos como la integración comercial y monetaria, o la coordinación de las políticas de defensa o policía entre las unidades subestatales, en particular en las regiones fronterizas, continúan en manos del poder nacional.

De igual manera es importante explicar que no se trata de sustituir al Estado-nación por la región. Una política de entrelazamiento supone incorporar a las regiones en el proceso de elaboración e implantación de la política de integración en el cual también participarían el Estado nación y los actores del sector económico y de la sociedad civil. No se sugiere, entonces, que las regiones se conviertan en actores con una política exterior independiente, sino que contribuyan a enriquecer las políticas de Estado nación y ayudar así a fortalecer y renovar los procesos de integración en marcha (Briceño 2000).

Para renovar los procesos de integración también se requiere una “democratización de la integración”, es decir, la participación de la opinión pública en el establecimiento y el funcionamiento del sistema de integración y sus instituciones, es necesario devolverle la integración a la sociedad, sea cual sea la forma que adopte internacional o regional, ya que la sociedad es el verdadero agente y sujeto de la integración y el desarrollo.  

La participación democrática de la sociedad en el proceso de integración tiende a producir sus propios efectos, siendo fundamental la percepción de los demás actores sociales y de los costos y beneficios esperados, por eso cada día crece el reconocimiento de la sociedad civil como un actor importante dentro del proceso (Cruz 1997:39).

Esta participación supone consultas a través de las distintas formas de organización de la sociedad civil y el sector empresarial, de manera que se les comprometa a través de la aceptación y validación del proceso de integración. De esta manera se logran dos efectos importantes: la legitimación y la responsabilidad de la sociedad en su conjunto respecto del proceso de integración. Cuando se ve el proceso de integración como un asunto que incumbe exclusivamente al gobierno de un Estado, es este el único responsable y el proceso no es percibido como legítimo. Para la coordinación entre la participación de la sociedad civil y los intereses locales e intereses nacionales de un Estado y de estos con los de otros Estados se requiere una de estructura institucional adecuada; muy diferente a la existente en la mayoría de países latinoamericanos.

La participación de la sociedad civil no puede ni debe restringirse a una sola etapa, ella también puede participar de los mecanismos de monitoreo, control y fiscalización, así como de reforma del proceso de integración. Sin embargo, Ernest Haas recomienda que la participación directa de los pueblos debe ser prevista en una segunda etapa, luego que se hubiera alcanzado ciertos logros, como son la transferencia de lealtades de tipo emocional y simbólica (San Martín 1975:43), ello se debe probablemente a que la actitud generalizada de los empresarios al iniciarse todo proceso de integración sea la de tener reservas, aun cuando la idea de la integración sea de su agrado, las conjeturas sobre la intensidad de la competencia les hará abrigar temores.

Sin embargo, en necesario reconocer que el sector privado debe tomar mayor protagonismo dentro del proceso de integración, de manera que este proceso no quede únicamente a merced de las instancias públicas. Iniciado un proceso de integración, es menester que las instituciones de integración construyan estructuras flexibles de acción, decisión y diálogo con el fin de crear razones válidas y creíbles para mantener la esperanza en los procesos de integración. La experiencia europea, al igual que la asiática, reconoce un rol predominante a la sociedad. El sector empresarial y el académico europeos supieron confiar e impulsar el proceso de integración y aprovechar el rol preponderante que el sistema europeo de integración les otorgó dentro del proceso.

En cambio en la experiencia del sistema andino de integración la participación de los diversos sectores de la sociedad civil siempre han sido escasos en toda su trayectoria, pese a que los instrumentos generados por la institucionalidad andina han incluido referencias explícitas a aspectos de carácter social, laboral y de participación, la mayoría han sido de carácter retórico y sin mayor trascendencia práctica; en consecuencia no se ha reducido en forma significativa el “déficit democrático” de la integración andina (Romero 1999a:19).

El proceso de integración no se da en el vacío sino compromete –o debe comprometer- a toda la comunidad, pues tiene un carácter social. La integración es un fenómeno que involucra una multiplicidad de áreas, dimensiones y relaciones, tanto de orden interno como externo, por eso, un esquema de integración no puede ser creado por decreto, si no que debe ser construido por un proceso que involucre todos los segmentos de la sociedad y que cuente con un férreo compromiso político de los gobiernos y de los sectores gobernantes nacionales, locales y empresariales; solo así se puede asegurar su continuidad e impulso, ya que el proceso responderá a los intereses locales y nacionales, y no solo al juego político de los gobiernos de turno.

Muchas veces se producen entre los empresarios privados, los gremios de trabajadores, las instituciones académicas y de investigación, los gobiernos locales, asociaciones étnicas, las organizaciones no gubernamentales, etc., formas de cooperación e investigación independientemente de los esquemas de integración formales, que no deben ser desconocidas sino recogidas de manera que no se excluya a ninguno de los actores, porque en estos actores radica la verdadera fuerza de la integración (Piaggi-Vanossi 1999:296).

Sin embargo, así como lo global, es una compleja red, tortuosa, disforme y, frecuentemente, no clara - pero efectiva – que cada vez más potencializa los agentes de transformación (sean sociales, económicos, políticos, culturales) locales, sea positivamente o negativamente, pero frecuentemente fuera de cualquier tipo de control (Machado 2000); lo mismo ocurre con su representatividad y credibilidad, para la opinión pública el Estado se ha transformado en un actor cada vez más débil e impotente frente a las empresas mundiales y a los "mercados” (Petrella 1999).

La región por su ubicación y necesidades, tiene capacidad de impulsar iniciativas que a menudo se pierden en medio de la burocracia del gobierno central. En las zonas fronterizas las regiones aportan a las agencias nacionales una especificidad y un conocimiento más profundo de las realidades y potencialidades de las áreas de articulación limítrofe, sin que ello constituya la generación de políticas independientes, sino una manera distinta de comprender como la política nacional puede enriquecerse y beneficiarse técnicamente de la participación de las regiones y de cómo estas, alcanzando objetivos sectoriales y domésticos locales, pueden contribuir a fortalecer la política nacional (Bernal 1990:33-34). Al final de cuentas los Estados nación también son espacios de negociación, espacios de comunidad de los diversos actores o miembros de la sociedad nacional de la que no se pueden excluir los actores locales. 

Este proceso ha sido integrado en el concepto de “política de entrelazamiento (Politikverflechtung, en alemán; o Interlocking Polítics, en inglés), la que se define como “el establecimiento de estructuras intermedias que vinculan los procesos de decisión y las responsabilidades substantivas de organizaciones inicialmente autónomas” (Briceño 2000). Este entrelazamiento entre los diversos actores públicos, privados, nacionales, subnacionales, transnacionales y supranacionales es la base de un proceso de toma de decisiones de varios niveles.

Es por que se describe a la integración, y en particular al proceso europeo, como un sistema político de niveles múltiples en el cual las unidades estatales y subestatales retienen su legitimidad y viabilidad política. Un argumento cercano a éste es presentado por, quien señala que en el proceso de integración “no existe ninguna autoridad única e identificable, sino una multitud de autoridades en diferentes niveles de agregación, territorial o funcional, con competencias ambiguas o compartidas a la cabeza de jerarquías organizativas que se solapa entre sí” (Briceño 2000).

Una vez determinadas las preferencias nacionales, ellas son negociadas en el ámbito intergubernamental, y sus resultados terminan por configurar la forma del proceso regional. (Briceño 2000). Las regiones deberían ser incluidas en la determinación de las preferencias nacionales, y en el nivel doméstico de la formulación de la política de integración, no sólo porque tienen sus intereses propios, sino también porque pueden ser los voceros de la sociedad civil regional ante el Gobierno central (Briceño 2000).

En materia de integración en particular se ha concedido a las regiones fronterizas facultades para negociar acuerdos con sus vecinas pertenecientes a otro Estado. Esto obedece al proceso de descentralización política que se ha estado desarrollando en varios países y al reconocimiento de que muchas de las metas ‘de alto nivel’ acordadas entre los representantes nacionales podrían ser ejecutadas de forma más eficiente por las autoridades subestatales que por una estructura gubernamental de alto nivel.

En particular, en lo referente a la elaboración e implantación de la política de integración, estas facultades se refieren tanto a la capacidad de suscribir acuerdos internacionales con regiones pertenecientes a otros Estados nación como a participar en la ejecución de medidas de integración acordadas por los estados o las instituciones comunitarias.

Esta transferencia de competencias, la naturaleza sociopolítica del desarrollo regional y la tendencia a hacia el “nacionalismo regionalista” (Goizueta 1996:69) ha llevado a diversos autores a definir erróneamente a la región como un “cuasi-Estado”, producto de las políticas de descentralización de los estados nacionales. Estos cuasi-estados tendrían atribuciones propias que les son transferidas por los Estados nación de los que son parte, dependiendo la extensión de la autonomía que se les conceda y de la profundidad del proceso de descentralización.(Briceño 2000). Sin embargo también se puede examinar la gestión de la región como una cuasi-empresa, examen que nos proporciona argumentos a favor de la especificación de criterios de planificación estratégica para responder a preguntas claves sobre el comportamiento económico de los gobiernos regionales (Boisier 1999:12).

La revisión de las teorías de las relaciones internacionales y de la economía internacional ayudan a realizar especulaciones sobre la posibilidad de una mayor participación de las regiones nacionales en las políticas de integración. El viejo concepto del Estado nación unitario ha sido definitivamente superado por las nuevas tendencias de descentralización y democratización que han “abierto la caja negra” de las interacciones que ocurren en lo interno de cada Estado.

Como hemos señalado la economía internacional revaloriza a la región como espacio político-territorial que puede actuar como un polo para impulsar el proceso de integración, dotando a las regiones de un margen de maniobra para una mayor intervención de las regiones en los procesos de integración internacional, lo cual es aún más válido en el caso de las regiones fronterizas.

El reconocer la relativa mayor autonomía de las regiones en el plano internacional, no debe llevar a crear una falsa dicotomía Estado nación-región, pues ambos tienen intereses y cometidos comunes, de lo contrario, no tendría sentido la pertenencia de la última a la primera. En tal sentido, la actuación internacional de una región, difícilmente podría oponerse a los fines y propósitos de la política de integración del Estado, sino que sería un complemento de ésta.

En ese sentido, una mayor participación de los actores regionales en el diseño de la política de integración no resta al Estado nación su papel de director de la misma. La definición de la política comercial y la política exterior, continúa siendo una atribución del Gobierno Nacional. Sin embargo, es también cada vez más evidente la presencia de los gobiernos regionales, especialmente los fronterizos, en el proceso de su discusión, elaboración e implementación. En este proceso, las regiones han adquirido una mayor autonomía, aunque están limitadas en sus atribuciones por el contexto general de la política de integración del Estado nación. Entonces, es correcto rechazar la idea del Estado como actor unitario, pero no es acertado dejar de considerarlo como el agente fundamental y el director de la política de integración.(Briceño 2000).

Esta situación reta a los Estados a reconocer Primero la existencia de una gran variedad de estructuras administrativas e institucionales que necesita la integración en un mundo globalizado y fragmentado. Segundo la existencia de instrumentos de derecho público que tomen una forma suave (soft public-law) de manera que no se constituyan nuevos niveles en la administración gubernamental, sino que se tiendan lazos horizontales (cooperación y coordinación) entre los existentes. Tercero la existencia de dos niveles o dimensiones de integración: macro - cooperación e integración entre entidades estatales, y micro - cooperación e integración fronteriza entre subunidades estatales.

Y Cuarto la existencia de cierto paralelismo, entre las dimensiones macro y micro de la integración (Peña 1981:19-20), debido a la creciente heterogeneidad conceptual (Fuentes y Millet 1997:339), que ha desarrollado un enfoque más pragmático sobre el concepto de integración, que condujo a la aceptación de nociones como la integración informal o espontánea, y la integración por proyectos, que en diversos casos concretos suponía abandonar el enfoque monista o totalizante (Vacchino 1990:26), como sucedió con el caso de la micro integración.

En la experiencia Latinoamericana no se puede hablar de un proceso de integración “de” América Latina, sino de la integración “en” América Latina. En América Latina al palabra integración tiene fuerza de mito porque tras de ella aparecen las ideas de desarrollo periférico independiente, relaciones centro periferia, superación de la dependencia, deterioro de los términos de intercambio, industrialización por sustitución de exportaciones (Sánchez-Gijón 1990:27) y proyecciones del binomio bolivariano de independencia e integración (Urdaneta y otros 1989:5).  

En su proceso de formación y constitución, nuestras naciones, luego de desprenderse del sistema colonial-monopólico-mercantilista, no cumplieron la tarea histórica de su integración intrínseca como tales y esto se refleja en la escasa participación real que algunas zonas (provincias, estados o departamentos) tienen en este nuevo proceso de integración. El diseño de nuestras naciones fue "hacia afuera". Desintegrados - o no integrados- internamente tratamos ahora de lograr una integración mayor y las consecuencias inmediatas serán, sin ninguna duda, un aumento de las desigualdades territoriales (Abinzano 1998)

La crisis de la integración en Latinoamérica, se vio agravada durante la crisis de la década de 1980 en la que los Estados se encontraban preocupados por adoptar políticas gubernamentales dirigidas a resolver la urgente situación económica que atravesaron durante la década perdida, enfriándose los procesos de integración. Ello desembocó en un complejo proceso de recomposición y re-jerarquización de las relaciones económicas y políticas que están sucediendo en toda América, y, por supuesto, en la porción suramericana, proceso que repercute en los distintos esquemas de integración que funcionan simultáneamente en el continente (León Oliveros 1995c).

En ese contexto se inició una búsqueda, con un alto grado de pragmatismo en la voluntad política, de nuevos espacios, de nuevas fórmulas y mecanismos para la cooperación y la integración regional y subregional, (Bernal 1986:57, 1990:28ss, III 1985:13-17). La necesidad de encontrar una estrategia de integración que contemplara medios posibles para alcanzar fines posibles, impulsó las iniciativas sobre una forma de micro integración (Sánchez-Gijón 1990:28) que se le denominó integración fronteriza, la que constituyo un medio o una herramienta para alcanzar y acelerar el proceso de integración global del continente (Vittini y Bitran 1979:1).

Ha sido la toma de conciencia, cada vez más profunda, sobre la importancia de buscar en la Región misma y desde el interior, las alternativas que aseguren progresos efectivos en la recuperación de políticas de desarrollo lo que ha estimulado a los gobiernos locales a implementar nuevas estrategias. Así la integración fronteriza aparece como un mecanismo alternativo frente a la paralización del proceso de integración subregional; como respuesta al impacto de la crisis sobre las economías locales fundamentalmente, por ese mismo motivo la integración fronteriza no nació como una estrategia de carácter Regional, regulada y planificada suficientemente (Bernal 1990:38).

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